Zmiana rozmiaru tekstu:

Dr hab. Jacek Barcik

Powszechnie wiadomo, że w sądach zawisłe są jedynie rozpatrywane sprawy, zaś w stosunku do sędziów używa się rzeczownika „zawisłość” z dodatkiem partykuły przeczącej „nie”.

 

Sędziowska niezawisłość odnosząca się do sfery ferowania rozstrzygnięć jest istotną gwarancją prawidłowego wykonywania funkcji sędziowskich związanych z ochroną praworządności. Zabezpieczeniu tej niezawisłości ma także służyć postępowanie dyscyplinarne, którego celem jest napiętnowanie sędziów sprzeniewieżających się zasadom funkcjonowania sędziowskiej korporacji. Ponieważ niezawisłość sędziowska jest delikatną materią, także postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów, jego kształt i przebieg, powinno pozostać wolne od nacisków politycznych, co nie znaczy, ze pozbawione społecznej kontroli. Naciski tego rodzaju, w postaci próby wywierania na sędziego presji związanej z ewentualnością wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, zdarzają się często w wielu państwach. Niestety, w ostatnim czasie, przypadki takie pojawiły się w Polsce. Niepokojącymi przykładami są: wniosek Ministra Sprawiedliwości dotyczący Prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. A. Rzeplińskiego, wnioski dyscyplinarne w sprawie sędziego SO w Warszawie I. Tulei, czy sędziego SR dla Warszawy – Śródmieścia W. Łączewskiego. Towarzyszy im polityczna motywacja, zaś niezależnie od rezultatu wywołują dewastujący efekt w postaci podważenia autorytetu sędziów i sądów w oczach opinii publicznej. Społeczna delegitymizacja „trzeciej władzy”, przedstawianie jej „czarnego obrazu” w mediach obniżają, już i tak dramatycznie niski stopień kultury prawnej i zaufania społecznego wśród Polaków. Nie jest także jasne, czy są to, jak do tej pory, jedynie jednostkowe przypadki, czy też wstęp do szerszej akcji „odzyskiwania” sądownictwa, której pierwszym etatem ma być społeczne obrzydzenie ludzi w togach z fioletowym obszyciem. Niezależnie od tego warto przy tej okazji przypomnieć pro memento, że demokratyczny świat wypracował standardy sędziowskich postępowań dyscyplinarnych, którymi związana jest także Polska. Wynikają one wprawdzie z aktów o charakterze soft law (m.in. Europejska Karta Statusu Sędziego, Podstawowe Zasady ONZ dotyczące niezawisłości sędziów i niezależności sądów), tym niemniej ich nieprzestrzeganie wyklucza z grona państw demokratycznych. W Europie zagadnienie to jest jednym z tematycznych obszarów działań Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, określanej także od miejsca siedziby, jako „Komisja Wenecka”. Wielokrotnie wypowiadała się ona w swoich opiniach o standardach postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów. Poniżej zamieszczam kilka uwag Komisji Weneckiej, które mogą być interesujące z polskiej perspektywy:

1. Przewinienie służbowe (w opiniach Komisji Weneckiej stosowane jest określenie „offence”), za które sędzia ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, powinno być popełnione z zamiarem bezpośrednim lub wiązać się z poważnym zaniedbaniem. Czyny, które wpływają jedynie na „działalność sądu” nie powinny być zagrożone sankcjami dyscyplinarnymi.

(zob. Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, and of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on the draft law on disciplinary liability of judges of the Republic of Moldova, CDL-AD(2014)006, §§19 i 35).

2. Interesującą kwestią jest zakres swobody wypowiedzi sędziego oraz prawo do kontaktu ze stronami postępowania sądowego. W tym zakresie opinie Komisji Weneckiej nie są jednoznaczne. Podkreśla ona, z jednej strony, że problematyczne pozostaje „dyscyplinowanie sędziów jedynie za krytykowanie sądowych decyzji” lub ich „oceny w związku z działaniami władz państwowych i lokalnych oraz zwierzchników (heads – JB) tych władz”. Z drugiej jednak strony „sędzia wygłaszając publiczne komentarze i oświadczenia w toku postępowania (during deliberation – JB) może rzeczywiście wyrządzić szkodę reputacji i wiarygodności sądu”. Podobnie ocenna pozostaje kwestia możliwości kontaktu ze stronami postępowania. Komisja Wenecka skrytykowała, projektowane przepisy Bośni i Hercegowiny, zgodnie z którymi sędziowie mogli ponosić konsekwencje dyscyplinarne za „niewłaściwe kontakty ze stroną postępowania lub jej przedstawicielem”. Sformułowanie to mogłoby skutkować nadmiernie rozszerzającą wykładnią, co z kolei prowadziłoby do absurdalnego wniosku uznającego wszelkiego rodzaju kontakty ze stronami za niewłaściwe. Wymaga ono zatem doprecyzowania.

(zob.Opinion on the draft Code on Judicial Ethics of the Republic of Tajikistan, CDL-AD(2013)035, §33; Opinion on the draft Law on the High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovina, CDL-AD(2014)008, §103 i 105).

3. Bardzo delikatną materią jest stosowanie środków dyscyplinarnych w związku ze stosowaniem prawa przez sędziego. Problem ten dotyka rdzenia sędziowskiej niezawisłości. Co do zasady, postępowania dyscyplinarne powinny dotyczyć „rażącego i nie dającego się wytłumaczyć złego zachowania w sprawach zawodowych” („gross and inexcusable professional misconduct”), i nie mogą rozciągać się na „różnice w interpretacji prawniczej lub sądowe pomyłki”. Istota funkcji sędziego polega na „niezależnym interpretowaniu regulacji prawnych”, a zatem nie może być ograniczony w „stosowaniu istniejącego case – law”. Niekiedy wręcz, zwłaszcza w sprawach w których pojawia się kwestia zobowiązania międzynarodowego państwa, sędziowie „mogą mieć obowiązek stosowania i interpretowania prawa wewnętrznego sprzecznie z jednolitą narodową praktyką sądową”. Takie zachowanie sędziego samo w sobie nie powinno stanowić podstawy do uruchamiania sankcji dyscyplinarnych, chyba, że towarzyszyła mu „zła wola” i „intencja przysporzenia korzyści lub zaszkodzenia stronie w postępowaniu” albo było „rezultatem rażącego zaniedbania”.

(zob. Opinion on the Law on Disciplinary Responsibility and Disciplinary Prosecution of Judges of Common Courts of Georgia, CDL-AD(2007)009, §18; Joint Opinion on the constitutional law on the judicial system and status of judges of Kazakhstan by the Venice Commission and OSCE/ODIHR, CDL-AD(2011)012, §60; Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, and of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on the draft law on disciplinary liability of judges of the Republic of Moldova, CDL-AD(2014)006, §§21-22).

4. Za poważne przewinienie dyscyplinarne zasadniczo nie może zostać uznana odmowa wyłączenia się przez sędziego z toku postępowania wynikająca z dokonanej przez niego oceny stanu prawnego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy istnieje wyraźny powód do wyłączenia, zaś sędzia tego nie uczyni.

(zob. Opinion on the draft laws on courts and on rights and duties of judges and on the Judicial Council of Montenegro, CDL-AD(2014)038, §65).

5. Postępowanie dyscyplinarne powinno być prowadzone w zgodzie z zasadami legalności, poszanowania sędziowskiej niezawisłości, rzetelnego procesu, proporcjonalności sankcji dyscyplinarnych oraz przejrzystości.

(zob. Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, and of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on the draft law on disciplinary liability of judges of the Republic of Moldova, CDL-AD(2014)006, §12).

6. Niebezpiecznym jest także przyznawanie każdej osobie prawa do inicjowania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do sędziego. Powinien wprawdzie istnieć mechanizm indywidualnej skargi na sędziego, ale nie jest wskazanym, by skutkował on bezpośrednio wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Legitymacja do złożenia takiej skargi powinna być ograniczona do osób, których dotykają skutki zachowania sędziego, a także osób, które posiadają w tej materii interes prawny. W opinii związanej z prawem czarnogórskim Komisja Wenecka zastanawiała się, czy przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości takiej legitymacji da się pogodzić z „niezależnością sądownictwa i podziałem władzy”.

(zob.Opinion on Draft amendments to Laws on the Judiciary of Serbia, CDL-AD(2013)005, §68; Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, and of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on the draft law on disciplinary liability of judges of the Republic of Moldova, CDL-AD(2014)006, §§64, 68, 69 i 71; Opinion on the draft laws on courts and on rights and duties of judges and on the Judicial Council of Montenegro, CDL-AD(2014)038, §68).

7. Zalecane jest rozdzielenie prawa do inicjowania postępowań dyscyplinarnych od kompetencji związanych z ich osądzeniem. Połączenie tych funkcji może bowiem „prowadzić do problemów”.

(zob. Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate of Human Rights and the Rule of Law (DGI) of the Council of Europe, on the draft Law on making changes to the Law on disciplinary Liability and disciplinary Proceedings of Judges of General Courts of Georgia, CDL-AD(2014)032, § 16).

8. Jeśli chodzi o skład sądu dyscyplinarnego, to może on mieć charakter mieszany. Dopuszczalne jest, przykładowo, rozwiązanie, gdy wchodzi do niego pięciu sędziów i czterech reprezentantów czynnika społecznego. Ma to zapewniać przejrzystość, zaangażowanie społeczne w postępowanie dyscyplinarne i pozwala unikać „ryzyka sądowego korporacjonizmu”.

(zob. Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, and of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on the draft law on disciplinary liability of judges of the Republic of Moldova, CDL-AD(2014)006, §§46, 48).

9. Regułą powinna być jawność postępowań. Krytycznie są oceniane rozwiązania przewidujące ex lege zamknięte sesje w sprawach dyscyplinarnych. Nieobecność obwinionego nie powinna wstrzymywać rozpatrywania i rozstrzygnięcia sprawy. Powinno być ono upublicznione, zgodnie z wymogiem przejrzystości.

(zob. Joint opinion on the draft law amending the law on the judiciary and the status of judges and other legislative acts of Ukraine by the Venice Commission and the Directorate of Justice and Human Dignity within the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, CDL-AD(2011)033, §60).

10. Komisja Wenecka podkreśla, że od rozstrzygnięcia w sprawie dyscyplinarnej musi przysługiwać odwołanie do niezależnego sądu. Powinien być to sąd prawa. Wniesienie odwołania wstrzymuje uprawomocnienie się orzeczenia wydanego w pierwszej instancji.

(zob. Report on Judicial Appointments by the Venice Commission, CDL-AD(2007)028, §25; Opinion on the draft Law on the High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovina, CDL-AD(2014)008, §92).

Reasumując, aktualnie obowiązujące regulacje polskie, zawarte głównie, ale nie tylko, w rozdziale 3 ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych („Odpowiedzialności dyscyplinarna sędziów i asesorów sądowych”; Dz.U. 2001 Nr 98 poz. 1070 ze zm.) są zgodne ze standardami międzynarodowymi. Nie znaczy to jednak, że nie istnieje polityczna pokusa zmiany tego stanu rzeczy. Przykładowo, kilka lat temu Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 80 § 2h prawa o ustroju sądów powszechnych, który to przepis ustanawiał domniemanie, że uchwała zezwalająca na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej obejmuje również zezwolenie na zatrzymanie sędziego i zastosowanie tymczasowego aresztowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). Pozostaje czuwać, by projekty podobnych rozwiązań, które mogą ewentualnie pojawić się w przyszłości były zawczasu wykrywane i szeroko publicznie nagłaśniane.

Jacek Barcik