Zmiana rozmiaru tekstu:

Niniejszy komentarz nie dotyczy zmian legislacyjnych lecz oświadczenia, które należy potraktować nader poważnie, gdyż zostało wygłoszone przez Premiera polskiego rządu na forum Parlamentu Europejskiego. Jednak założenie przyjęte w wystąpieniu może w niedalekiej przyszłości implikować kroki natury politycznej i prawnej podejmowane tak na forum krajowym, jak i międzynarodowym (na przykład wobec relokacji uciekinierów z Syrii).

 

W wystąpieniu Pani Premier pojawiła się bowiem informacja, że Polska „przyjęła około miliona uchodźców z Ukrainy”. Stwierdzenie to sprowokowało szybką reakcję Ambasadora Ukrainy w Polsce, Pana Andrija Deszczycy, który zwrócił uwagę, iż formalnie status uchodźcy mają w Polsce tylko cztery osoby pochodzące z jego kraju. Oświadczenia przedstawicieli obydwu państw wywołały z kolei różne komentarze w mediach. Warto więc uporządkować fakty i ocenić je z perspektywy prawa.

1.Niewątpliwie liczba Ukraińców przybywających do Polski w ostatnich dwóch latach drastycznie wzrosła. Jednak w pierwszym półroczu 2015 r. w przypadku obywateli Ukrainy wnioski o status uchodźcy i ochronę uzupełniającą stanowiły tylko 4,5% wszystkich ukraińskich spraw dotyczących pobytu obywateli Ukrainy (w 2014 r. 7,5%). Znakomita większość tej grupy cudzoziemców wnioskowała o różne zezwolenia na pobyt umożliwiające podjęcie pracy, a więc nie poszukiwali oni ochrony ani wsparcia ze strony Państwa Polskiego. Zresztą część tych osób przez wiele lat już przebywała w Polsce na podstawie zezwoleń na pobyt czasowy, a w obecnej sytuacji politycznej zdecydowała się na pozostanie na stałe. 91% z nich to osoby polskiego pochodzenia (3141), w tym 2397 osoby posiadające Kartę Polaka. (źródło: http://udsc.gov.pl/wp-content/uploads/2014/12/Komentarz-do-danych-dotyczących-zestawienia-za-pierwsze-półrocze-2015-roku.pdf).(http://udsc.gov.pl/wp-content/uploads/2016/01/top5-legalizacja1.pdf).

Z łatwością można prześledzić, w jakim celu i w jakiej liczbie obywatele Ukrainy przyjeżdżają do Polski. Według specjalnego raportu UDSC, w 2013 r. obywatele Ukrainy złożyli: 10489 wniosków o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (pozytywnych decyzji 9668), 543 wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (pozytywnych decyzji 396), 1869 wniosków o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się (pozytywnie rozpatrzono 1697 wniosków).

Z kolei w 2014 r. na mocy tzw. starej ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. 2003 nr 128 poz. 1175 z późn. zm.) do 30 kwietnia wpłynęły: 4753 wnioski o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, 241 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 797 wniosków o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Natomiast na mocy nowej ustawy z 12 grudnia 2013 r. od 1 maja 2014 r., do 31 grudnia 2014 r. obywatele Ukrainy złożyli: 18 638 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 629 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz 3841 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W całym 2014 r. polskie władze wydały 6098 decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, 590 decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 1071 decyzji o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się, 11010 decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy oraz 2413 decyzje o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały.

W 2015 r. od tej ta grupy cudzoziemców przyjęto: 58744 wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 895 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE,8772 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pozytywnie rozpatrzono 37826 wniosków o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, 629 wniosków o udzieleniu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i 6715 wniosków o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały.

Natomiast do 24 stycznia 2016 r. przyjęto 3028 wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 48 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 353 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W pierwszych trzech tygodniach obywatelom Ukrainy wydano 3045 decyzje o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, 35 decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz 343 decyzje o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały.

W porównaniu z wnioskami o legalizację pobytu obywateli Ukrainy, wniosków o ochronę międzynarodową (tzw. uchodźczych lub inaczej azylowych) złożonych w latach 2013 – 2016 (do 24 stycznia), jest niewiele – zaledwie 4743 (razem 5360 w latach 2003 -2016).

Znikoma liczba obywateli została też otoczona ochroną. W 2013 wobec obywateli Ukrainy wydano 2 decyzje o nadaniu statusu uchodźcy, 5 decyzji o udzieleniu ochrony uzupełniającej i 8 decyzji o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany. W 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał 6 decyzji o udzieleniu ochrony uzupełniającej i 11 decyzji o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany. Natomiast w 2015 w I instancji (Szef Urzędu) wydano 6 decyzji o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany i tyle samo o udzieleniu ochrony uzupełniającej. Natomiast Rada do Spraw Uchodźców (II instancja) nadała status uchodźcy dwóm osobom i wydała 18 decyzji o udzieleniu ochrony uzupełniającej. Do 24 stycznia 2016 r. czterech obywateli Ukrainy zostało beneficjentami ochrony uzupełniającej. (źródło: Raport na temat Ukrainy http://udsc.gov.pl/wp-content/uploads/2014/12/UKRAINA-24.01.2016.pdf)

Z kolei liczba Ukraińców, którzy korzystali z pomocy społecznej (np. dostarczanej przez DPS-y) Państwa Polskiego na dzień 7 stycznia 2016 r. wynosiła łącznie 1872 osoby. Są to osoby, które złożyły wnioski o ochronę międzynarodową, co nie oczywiście oznacza, że taką ochronę otrzymają, gdyż są osobami ubiegającymi się o status uchodźcy (lub ochronę uzupełniającą), a nie uchodźcami. Wobec nich nie została jeszcze wydana decyzja o udzieleniu jakiejkolwiek ochrony, te osoby zostały dopiero „przyjęte” do procedury.

Na stan 7 stycznia br. nie mniej liczna była również grupa obywateli Rosji – 1761 osób, którzy korzystali z podobnej pomocy. Poza tym, wsparcia udzielono obywatelom m.in. Gruzji – 160, Kirgistanu – 124, Kazachstanu – 54, Tadżykistanu – 38, Białorusi – 37, Syrii – 33 (zaledwie!), Armenii – 31, Pakistanu – 31, Uzbekistanu – 29. W sumie wszystkich korzystających z pomocy socjalnej Urzędu do Spraw Cudzoziemców było 4387 (źródło: udsc.gov.pl/wp-content/uploads/2016/01/aktualizacja-strony.docx)

2. Powyższe wyliczenia zdecydowanie nie korespondują z informacjami o milionie przyjętych ukraińskich uchodźców. Wydaje się więc niezbędne wyjaśnienie pewnych pojęć i wskazanie różnicy pomiędzy uchodźcą, osobą ubiegającą się o ochronę międzynarodową oraz imigrantem. Należy też ustalić, co oznacza „przyjęcie” cudzoziemca.

Media uchodźcami niepoprawnie nazywają osoby ubiegające się ochronę międzynarodową. Właściwsze byłoby nazywanie ich „uciekinierami” lub po prostu migrantami. Niewielu z nich zostaje później uznanych za uchodźców. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 128 poz. 1176 ze zm.) uchodźca to osoba, która spełnia warunki przewidziane w Konwencji genewskiej z 1951 r. (Dz. U. 1991, Nr 119 poz. 515). Jest to więc to osoba, która uciekła ze swojego kraju na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej i nie może tam powrócić. Nie ma tam bowiem władzy, która ją ochroni i nie ma takiej części jej kraju pochodzenia, w której nie obawiałaby się prześladowania. Nic też dziwnego, że jedynie czworgu Ukraińcom nadano status uchodźcy. Zakłada się, jeśli ktoś doznał (lub obawia się) prześladowania np. w Donbasie, to powinien najpierw poszukiwać ochrony u władz w Kijowie lub przenieść się do innej części Ukrainy. Nie całe terytorium Ukrainy jest przecież objęte konfliktem.

Więcej obywateli Ukrainy (35 osób) korzysta z ochrony uzupełniającej. Ta forma ochrony pojawiła się w prawie polskim w wyniku transpozycji tzw. dyrektywy kwalifikacyjnej z 2004 r. (Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony Dz. Urz. UE L 304), a obecnie zmienionej przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz. Urz. UE 2011 L 337)

Cudzoziemcy uciekający przed konfliktem (takim jak np. w Donbasie) korzystają zazwyczaj z art. 15 pkt. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Art. 15 stanowi: „Cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej, w przypadku gdy powrót do kraju pochodzenia może narazić go na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy przez:

1) orzeczenie kary śmierci lub wykonanie egzekucji, 2) tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie, 3) poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub zdrowia wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego – i ze względu na to ryzyko nie może lub nie chce korzystać z ochrony kraju pochodzenia”.

W ciągu trzech ostatnich lat 25 obywateli Ukrainy uzyskało także zgodę na pobyt tolerowany. Do 31 maja 2014 r., zezwolenie na tego rodzaju pobyt wydawano w celu zabezpieczenia prawa danej osoby do życia rodzinnego (np. w celu wstrzymania deportacji nielegalnie przebywającego w RP cudzoziemca - rodzica małoletniego obywatela polskiego). Na mocy nowej ustawy o cudzoziemcach (art. 351) zgoda na pobyt tolerowany, jest udzielana cudzoziemcowi, w sytuacji, w której jego zobowiązanie do powrotu spowodowałoby zagrożenie dla jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, zmuszony do pracy, pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo ukarany bez podstawy prawnej. Zgoda na pobyt tolerowany jest także wydawana, gdy wydalenie jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu właściwego do przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i od cudzoziemca (np. brak bezpośrednich lotów do państwa pochodzenia cudzoziemca i jednoczenia odmowa państw trzecich na jego transfer). Inną formą ochrony przed wydaleniem jest udzielenie statusu humanitarnego (art. 349), jednak statystyki nie wskazują, aby obywatele Ukrainy korzystali z tego statusu.

Wszyscy pozostali obywatele Ukrainy przebywający w Polsce to turyści, studenci, albo imigranci/migranci zarobkowi. (O imigrantach mówi się zazwyczaj wtedy, gdy przyjeżdżają oni na dłużej - co najmniej na rok lub na stałe). Znaczną liczbę stanowią także osoby, które przekraczają granicę polsko - ukraińską w ramach tzw. małego ruchu granicznego na mocy umowy obowiązującej od lipca 2009 r. i jej protokołów (Dz.U. 2009 nr 103 poz. 858, Dz.U. 2015 poz. 1178). Tutaj rzeczywiście można mówić o milionach przekroczeń granicy (w obydwie strony, zarówno przez Ukraińców jak i Polaków!). Jednak te osoby nic nie mają wspólnego z uchodźstwem.

3. Osoby które uzyskały status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą mają prawo do korzystania z pomocy społecznej, w tym z programów integracyjnych, na mocy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.). W bardzo ograniczonym zakresie udzielane jest wsparcie w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego dla osób, które uzyskały zgodę na pobyt ze względów humanitarnych lub zgodę na pobyt tolerowany.

Natomiast osoby, które pozostają w procedurze o ochronę międzynarodową, są objęte pomocą na podstawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (rozdział 5 Pomoc dla cudzoziemców ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej). Zgodnie z art. 71 ust. 1. pomoc socjalna obejmuje zakwaterowanie, wyżywienie, kieszonkowe na drobne wydatki osobiste stałą pomoc pieniężną na zakup środków czystości i higieny osobistej albo środki czystości i higieny osobistej, jednorazową pomoc pieniężną lub bony towarowe na zakup odzieży i obuwia, naukę języka polskiego i podstawowe materiały niezbędne do nauki tego języka, pomoce dydaktyczne dla dzieci korzystających z nauki i opieki w publicznych placówkach, szkołach podstawowych, gimnazjach lub szkołach ponadgimnazjalnych, pokrycie, w miarę możliwości, kosztów zajęć pozalekcyjnych i rekreacyjno-sportowych dzieci, finansowanie przejazdów środkami transportu publicznego (np. jeśli cudzoziemiec udaje się do UDSC lub do lekarza). Zgodnie z art. 73 przysługuje mu także opieka medyczna obejmującą świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie, w jakim osobom objętym obowiązkowym lub dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym przysługuje prawo do świadczeń na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), z wyłączeniem leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej. Prawo do pracy mogą uzyskać dopiero po pół roku, jeśli decyzja w ich sprawie nie została podjęta I instancji.

Podobna pomoc przysługuje osobom ubiegającym się o ochronę w innych państwach UE, co wynika z przepisów unijnych (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową). To oznacza, że podobny standard traktowania powinien zostać zapewniony falom obywateli państw trzecich którzy masowo przybywają do Europy, w tym do Grecji, Włoch, Francji, Węgier, Austrii i w końcu do Niemiec, będących często ich głównym celem podróży. Warunkiem otrzymania tej pomocy jest złożenie wniosku azylowego (o udzielenie ochrony międzynarodowej). Mówiąc kolokwialnie - przyjęcie (recepcja) oznacza nakarmienie cudzoziemca, jego leczenie i zapewnienie mu schronienia, a jego dzieciom zagwarantowanie prawa do nauki.

***

Z powyższego wynika, że znakomita większość obywateli Ukrainy przyjeżdżająca do Polski nie wymaga pomocy (recepcji/przyjmowania). Te osoby pracują i płacą podatki. Nazywanie ich „uchodźcami” jest nie do przyjęcia. Są to po prostu imigranci ekonomiczni.

Nawet zakładając potoczne użycie pojęcia „uchodźca” obejmujące osoby ubiegające się o ochronę w latach 2003 - 2016, 4 faktycznych uchodźców oraz wszystkich beneficjentów ochrony uzupełniającej i zezwolenia pobyt tolerowany, to do miliona „przyjętych” brakuje ponad 994 600 osób.

Zestawianie wzrostu liczby Ukraińców podejmujących kroki w celu legalizacji pobytu w Polsce z recepcją Syryjczyków, Afgańczyków, Somalijczyków, itd. w innych państwach UE jest argumentacją co najmniej nietrafioną. Podobnie różnego typu debaty na temat przyjmowania lub nieprzyjmowania siedmiu tysięcy Syryjczyków, którzy mieliby przyjechać do Polski w ramach relokacji, nie bardzo przystają do rzeczywistości. Co rok, od wielu lat, w Polsce składanych jest od sześciu do piętnastu tysięcy wniosków o ochronę międzynarodową, z czego 70 - 80% postępowań jest umarzanych, bo cudzoziemcy nie są zainteresowani ewentualną ochroną oferowaną przez Polskę.

Być może w komentowanym oświadczeniu chodziło o wszystkich obywateli Ukrainy przebywających i pracujących w Polsce nielegalnie i zdecydowanie unikających kontaktu z polską administracją. Tu przez ostatnich kilkanaście lat może uzbierać się i milion, ale to raczej historia nieprzyjmowania, a nie przyjmowania…..

30 stycznia 2016 r. Prof. dr hab. Barbara Mikołajczyk