Drukuj
Zmiana rozmiaru tekstu:

Dr hab. Barbara Mikołajczyk, prof. nadzw. UŚ

Obecna sytuacja polityczna w Polsce i zmiany prawa (ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, służbie cywilnej, mediach publicznych) budzą zainteresowanie instytucji międzynarodowych oraz zagranicznych mediów. Politycy wyrażają zazwyczaj „zaniepokojenie” zagrożeniem demokracji w Polsce, a różne gremia europejskie mają debatować na ten temat. Co to oznacza w praktyce? Jakie mogą być konsekwencje dla Polski na forum światowym i europejskim? Czy prawo międzynarodowe i prawo UE dysponują mechanizmami wymuszającymi demokrację? Czy i jak państwo może zostać ukarane za wprowadzanie niedemokratycznych lub co najmniej zmian demokratycznie wątpliwych? Czy demokracja we współczesnym prawie międzynarodowym „jest obowiązkowa”?

 

 1. Współcześnie jest (lub powinno być) oczywiste, że demokracja, to nie tylko rządy wybranej w wolnych i demokratycznych wyborach większości parlamentarnej. I choć, na forum ONZ podkreśla się, że nie ma jednego modelu demokracji (Rada Praw Człowieka rezolucja 28/14 Human rights, democracy and the rule of law), to już dawno wypracowano jej podstawowe „komponenty”. 23 kwietnia 2002 r. Komisja Praw Człowieka w rezolucji 2002/46 Further measures to promote and consolidate democracy określiła zasadnicze elementy demokracji, do których należą: poszanowanie podstawowych praw i wolności, wolność stowarzyszeń, wolność wypowiedzi i opinii, dostęp do władzy i jej wykonywanie w zgodzie z zasadą rządów prawa, przeprowadzanie wolnych i rzetelnych wyborów, podział władzy, niezależne sądownictwo, przejrzystość i odpowiedzialnośćadministracji publicznej oraz wolne i niezależne media. Rezolucja podkreśla, że pełne korzystanie z praw człowieka i podstawowych wolności może mieć miejsce tylko w systemie demokratycznym.

Jednak dziś w społeczności międzynarodowej funkcjonują państwa demokratyczne o różnym stopniu demokracji, dyktatury, a nawet tzw. państwa upadłe. Choć w działalności ONZ postulat pełnej demokracji jest stale obecny, to w powszechnym prawie międzynarodowym nie istnieje norma nakazująca państwom „bycie demokratycznym”, a w obowiązujących traktatach praw człowieka nie ma „prawa do demokracji”, choć oczywiście w katalogu praw i wolności znajdziemy postanowienia, których przestrzeganie świadczy o tym, czy państwo jest w istocie demokratyczne (m.in. art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych). Jak dotąd żadne państwo nie zostało z ONZ wykluczone „za brak demokracji”, co jednak nie znaczy, że nie istnieją żadne środki monitoringu. Zważywszy na ścisłe powiązanie praw człowieka z demokracją na uwagę zasługują m.in. specjalne procedury Rady Praw Człowieka (wysyłanie ekspertów praw człowieka), którymi w ostatnich latach zostały objęte Syria, Republika Środkowoafrykańska, Wybrzeże Kości Słoniowej, Mali, Iran, Erytrea i jedyne państwo europejskie – Białoruś. Innym mechanizmem jest wysyłanie, głównie przez organizacje pozarządowe, zawiadomień do Komitetu Doradczego Rady Praw Człowieka o masowych naruszeniach praw człowieka (tzw. dawna procedura 1503). Już samo wysyłanie zawiadomień (dość rzadko kończące wszczęciem procedury) jest techniką nazywaną „mobilizacją wstydu” (organizacje pozarządowe mają nadzieję, że już samo nagłośnienie problemu skłoni władze danego państwa do zmiany stanowiska).

Procedury specjalne raczej nam nie grożą, ale czy to oznacza, że obecna sytuacja w Polsce i wokół Polski nie ma znaczenia dla jej pozycji w ONZ? Oczywiście, że ma! Z pewnością tracimy wizerunkowo. Nie jesteśmy potęgą ani gospodarczą, ani militarną, a teraz reputacja państwa demokratycznego została nadszarpnięta. To m.in. oznacza, że maleją szanse na wybór Polski do organów oenzetowskich, w tym do Rady Bezpieczeństwa, a przez to na jakikolwiek realny udział w polityce światowej.

2. Zmiany w przepisach dotyczących mediów publicznych zauważyła także OBWE. Z natychmiastową reakcją Przedstawiciela OBWE ds. Wolności Mediów, pani Duni Mijatović, spotkał się projekt ustawy medialnej. Już 30 grudnia 2015 r. D. Mijatović oświadczyła “It is vital that public service broadcasters are guarded against any attempts of political or commercial influence. I fear the hastily introduced changes will endanger the basic conditions of independence, objectivity and impartiality of public service broadcasters”, a następnie wezwała do wycofania projektu (http://www.osce.org/fom/213391). Projekt jak wiadomo nie został wycofany, a zatem można się spodziewać dalszych działań. Przedstawiciel może zwrócić się bezpośrednio do władz danego państwa z prośbą o wyjaśnienie konkretnej sytuacji, w tym wprowadzania zmian w ustawodawstwie dotyczącym mediów, niezgodnych ze standardami demokratycznymi. Czy to skuteczne? Niekoniecznie. Organy OBWE mogą jedynie, monitorować, ostrzegać i alarmować o zagrożeniach. Należy jednak oczekiwać, że Polska będzie „na cenzurowanym”, a z pewnością kolejne wybory staną się przedmiotem szczególnego zainteresowania OBWE.

3. Demokracja, rozwój i ochrona praw człowieka stanowią istotę Rady Europy (zob. preambuła i art. 1 Statutu), trudno więc się dziwić, że sytuacja w Polsce stała się przedmiotem zainteresowania tej organizacji, a swoje zaniepokojenie wyrazili Przewodnicząca Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy Anne Brasseur i Komisarz RE ds. Praw Człowieka, Nils Muižnieks, w związku z konfliktem wokół Trybunału Konstytucyjnego, a Sekretarz Generalny RE Thorbjørn Jagland skierował także 5 stycznia 2016 r. do Prezydenta RP list w sprawie ustawy o mediach publicznych (https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168049a74c),

Ponadto na początku grudnia Komisja Wenecka (European Commission for Democracy through Law) oświadczyła, że „z uwagą i zaniepokojeniem obserwuje wydarzenia, które mają miejsce w Polsce”, a zmianami w prawie dotyczącym TK zajmie się prawdopodobnie w marcu.

Natomiast Komitet Monitorujący (Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe), który zajmuje się weryfikacją, czy państwa należące do Rady Europy realizują obowiązki wynikające z członkostwa w organizacji, m.in. ze Statutu Rady Europy oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ma włączyć sprawę Polski na posiedzenie w dniach 25 – 29 stycznia 2016 r. Obecnie procedurze monitorującej (do państw są wysyłani specjalni sprawozdawcy, przygotowują raport dla Zgromadzenia Parlamentarnego, a państwa są zobowiązane z nim współpracować) poddanych jest dziewięć państw Rady Europy: Albania, Armenia, Azerbejdżan, Bośnia i Hercegowina, Gruzja, Mołdowa, Rosja, Serbia oraz Ukraina.

Zapewne zainteresowanie Komitetu wzbudzą zmiany prawa dotyczące radia i telewizji w kontekście art. 10 EKPC (wolność wyrażania opinii) oraz standardu dotyczącego mediów określonemu w Deklaracji Komitetu Ministrów w sprawie zarządzania media publicznymi (Declaration of the Committee of Ministers on Public Service Media Governance z 15 lutego 2012 r.). W pkt. 12 Deklaracji podkreślono konieczność uniezależnienia mediów publicznych od rządów i jakichkolwiek innych publicznych lub prywatnych interesów. Zwrócono także uwagę na gwarancje proceduralne w tym zakresie („A properly functioning governance system depends on a number of conditions. These include the processes through which the support of the key stakeholders – including the State – is secured, the existence of an appropriate level of independence from government or other public and private interests, and the procedural guarantees ensuring that the decisions of public service media are consistent with their remit, are properly taken and fully implemented”).

Deklaracja nie jest oczywiście “twardym prawem międzynarodowym”, ale ustanawia pewien standard i służy realizacji postanowień traktatowych.

Co się dzieje, jeśli jakieś państwo nie spełnia standardów i działa wbrew zobowiązaniom? Rada Europy nie dysponuje innymi sankcjami, jak tylko organizacyjnymi, a więc np. zawieszeniem reprezentacji w Zgromadzeniu Parlamentarnym (przypadek Rosji), albo tzw. „wymuszonym wystąpieniem” zgodnie z art. 8 Statutu RE. Państwo może z organizacji wystąpić dobrowolnie (art. 7 Statutu) lub być wezwanym przez Komitet Ministrów do wystąpienia na podstawie art. 8 Statutu, jeśli sprzeniewierza się art. 3 Statutu („Każdy członek Rady Europy uznaje zasadę praworządności oraz zasadę, iż wszystkie osoby pozostające pod jego jurysdykcją korzystają z praw człowieka i podstawowych wolności; musi też szczerze i wydatnie współpracować dla urzeczywistniania celu Rady określonego w rozdziale I”).

Jak dotąd żadne państwo nie zostało wykluczone z RE na mocy art. 8, nawet Rosja (której przyjęcie do RE jest dziś oceniane jako błąd). Jedynie po zamachu stanu w 1967 r. Grecja została zawieszona w prawach członkowskich, a potem sama wystąpiła z RE na mocy art. 7. Wróciła do RE w 1974 r. Jednak Zgromadzenie Parlamentarne domagało się podjęcia postępowania na podstawie art. 8 wobec Turcji i Ukrainy. Interesujący był także przypadek maltański. Na początku lat osiemdziesiątych ówczesny premier Malty, Dom Mintoff, oskarżył opozycję o wykorzystywanie w celach politycznych włoskich stacji radiowych i telewizyjnych. Dysponując większością w parlamencie, jego partia przegłosowała ustawę o zagranicznej interwencji politycznej. Zgromadzenie Parlamentarne uznało tę ustawę za naruszenie wolności wypowiedzi, podejmując stosowną rezolucję 841(1985). Przewodniczący maltańskiego parlamentu uniemożliwił deputowanym opozycji udziału w obradach Zgromadzenia, które z kolei nie przyjęło listów uwierzytelniających parlamentarzystów maltańskich należących do większości. Sytuacja unormowała się po wyborach parlamentarnych, którą wygrała opozycja (podano za: F. Benoit – Rohmer, H. Klebes, Prawo Rady Europy. W stronę ogólnoeuropejskiej przestrzeni prawnej, SCHOLAR, Warszawa 2006, s. 43 - 44).

Czy i jakie kroki zostaną podjęte przez Radę Europy wobec Polski, trudno dziś przewidzieć. Natomiast, jeśli coś złego dzieje się z demokracją, to z pewnością ta organizacja ma prawo powiedzieć „sprawdzam!”, gdyż to wynika z przyjętego, także przez Polskę, prawa międzynarodowego.

4. Największe emocje budzi oczywiście ocena sytuacji w Polsce przez Unię Europejską. I tu nie ma się co dziwić, że zaniepokojone są tak organy Unii, jak i przedstawiciele państw członkowskich. Chodzi tutaj wszak o jednolity standard określony w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej: “Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

W traktacie, którego stroną jest przecież Polska, postanowiono, że we wszystkich państwach UE uznaje się takie same wartości. Dotąd mało kto zastanawiał się na przykład nad tym, dlaczego obywatel państwa UE nie ma możliwości ubiegania się (w normalnych warunkach) o azyl w innym państwie unijnym. Przyjmuje się bowiem założenie, że po prostu nie ma takiej potrzeby, gdyż wszystkie państwa UE są państwami prawa, są demokratyczne, bezpieczne i gwarantują podobny poziom ochrony praw człowieka. Jeśli w jednym państwie te elementy szwankują, a zwłaszcza jeśli zamieszkuje go znaczna liczba obywateli UE, wywołuje to zaniepokojenie innych członków UE i samych instytucji unijnych. Stąd zaplanowane debaty w Parlamencie i Komisji Europejskiej, które na razie mają mieć charakter orientacyjny. Co dalej? Czas pokaże.

Warto przypomnieć, że w przeciwieństwie do Statutu RE, TUE nie przewiduje żadnego „wezwania do wystąpienia”, ale z Unii państwo może wystąpić samo (art. 50 TUE). Z drugiej strony, Unia dysponuje sankcjami, także finansowymi, którymi może zostać obłożone państwo członkowskie (zob. art. 260 TFUE). Zwykłe sankcje za nieprzestrzeganie prawa UE to okresowa kara pieniężna, korekta finansowa, kara finansowa, a także wstrzymanie dotacji, w przypadku zbyt dużego deficytu budżetowego. Jednak gdy chodzi o podejrzenie naruszenia rządów prawa, postępowanie ma szczególny charakter i zostało uregulowane w art. 7 TUE „1. Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane Państwo Członkowskie i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia. Rada regularnie bada czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne. 2. Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu Państwa Członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. 3. Po dokonaniu stwierdzenia na mocy ustępu 2, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego Państwa Członkowskiego w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych. Obowiązki, które ciążą na tym Państwie Członkowskim na mocy Traktatów, pozostają w każdym przypadku wiążące dla tego Państwa…”

Jak widać przy stwierdzaniu poważnego i stałego naruszenia przez kraj członkowski wartości, o których mowa w art. 2 (także wartości demokratycznych) od Rady Europejskiej wymagana jest jednomyślność. To oznacza, że zastosowanie sankcji z ustępu 3 jest w praktyce bardzo trudne. Choć na razie żadna procedura nie została wszczęta, to Węgry już zapowiedziały, że takich ewentualnych sankcji przeciwko Polsce nie poprą.

Mając świadomość barier wynikających z art. 7 TUE, w marcu 2014 r. Komisja Europejska przyjęła ramy prawne dotyczące "ochrony państwa prawnego w UE", które mają uzupełniać art. 7 TUE i stanowić narzędzie umożliwiające reagowanie na systematyczne zagrożenia dla państwa prawa. Celem trzyetapowej procedury jest umożliwienie Komisji Europejskiej dialogu z danym państwem członkowskim, w celu zapobiegnia "wyraźnemu ryzyku poważnego naruszenia" przez dane państwo m.in. wartości demokratycznych (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-237_pl.htm).

À propos Węgier. Wobec tego państwa nie zastosowano procedury wynikającej z art. 7, ale pojawiła się inna, oddolna i znamienna inicjatywa. 30 listopada 2015 r. Komisja Europejska zarejestrowała europejską inicjatywę obywatelską – Wake up Europe! Jej autorzy domagają się, aby Rada zajęła stanowisko w sprawie sytuacji na Węgrzech na mocy artykułu 7 TUE, aby chronić wartości europejskie określone w art. 2 TUE. Swój wniosek uzasadniają „ Od chwili objęcia rządów w 2010 r., rząd Viktora Orbána podjął cały szereg działań, które są wymierzone w demokrację, mają charakter ksenofobiczny i kłócą się z fundamentalnymi zasadami państwa prawa. Sytuacja ta może narazić na szwank projekt Unii Europejskiej określony w artykule 2 TUE….” (http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing/details/2015/000005?lg=pl) Zbieranie miliona podpisów potrwa do końca listopada 2016 r.

***

Wracając do postawionego na wstępie pytania, czy państwo w świetle prawa międzynarodowego musi być demokratyczne, można by przyjąć, że w związku ze stosunkowo słabymi mechanizmami wymuszającymi, wcale nie musi. Zamiast demokracji liberalnej, ze wszystkimi jej składnikami, może mieć tylko atrapę demokracji i też (sobie !) będzie istniało. Jednak to oznacza zepchnięcie na margines, utratę wiarygodności, a w Europie i Unii Europejskiej wręcz wegetację na jej obrzeżach.

10 stycznia 2016 r.

Barbara Mikołajczyk