Zmiana rozmiaru tekstu:

dr hab. Mariusz Jagielski

Jakie są relacje pomiędzy wolą narodu-suwerena a państwem prawa? Jak wkomponowana jest wola większości, która wygrała wybory, w państwo prawa? Co to znaczy, że państwo prawa jest demokratyczne?

 

 Zacząć wypada od kilku kwestii podstawowych. Demokracja to system, w którym władza pochodzi od narodu. To on jest suwerenem w państwie. Nie oznacza to jednak, że naród-suweren sprawuje władzę bezpośrednio. Próby urzeczywistnienia takiego systemu rządów kończyły się za każdym razem niepowodzeniem. Dlatego też wypracowano inną koncepcję rządzenia. W imieniu narodu-suwerena władzę sprawują jego przedstawiciele. Podstawową funkcją narodu-suwerena staje się w ten sposób legitymizacja władzy – legalna jest ta władza, która pochodzi bezpośrednio lub pośrednio od narodu.

W praktyce oznacza to, że w państwie rządzi nie naród-suweren, tylko organy państwowe. Z tego, co powiedziano wyżej, wynika, że organy te wywodzą swoje uprawnienia do sprawowania władzy bezpośrednio lub pośrednio od narodu. Nadanie pełnomocnictwa do sprawowania władzy następuje w akcie konstytucyjnym, który to akt stanowi niejako emanację woli narodu-suwerena. Naród-suweren, przekazując organom upoważnienie do rządzenia, pozostawia sobie jednak prawo do sprawowania władzy zwierzchniej. Stąd tak charakterystyczne dla demokratycznych konstytucji deklaracje rozpoczynające akty konstytucyjne np.: My Naród Stanów Zjednoczonych … ustanawiamy i przyjmujemy … tę oto konstytucję (USA); Lud Francuski proklamuje uroczyście … (Francja); Naród Niemiecki … nadał sobie … niniejszą Ustawę Zasadniczą (Niemcy); My, Naród Polski … ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa (Polska).

Zwłaszcza słowa użyte w preambule do polskiej konstytucji są symptomatyczne. Wskazują one bowiem jednoznacznie, że konstytucja nie tylko stanowi akt przekazania władzy, ale określa też sposób jej sprawowania, poprzez ustanowienie praw podstawowych dla państwa. Analiza treści przepisów konstytucyjnych pozwala wyróżnić cztery rodzaje rozstrzygnięć, które naród-suweren podejmuje w tym względzie poprzez ustanowienie konstytucji. Stanowią je:

1. wskazanie podmiotów, które w jego imieniu sprawować będą władzę (konkretnych organów państwowych);

2. wyznaczenie zakresu władzy, która zostaje oddana do realizacji poszczególnym podmiotom;

3. określenie procedur sprawowania władzy, dzięki którym urzeczywistniony ma zostać mechanizm podziału i równoważenia się władz (tzw. system hamulców ustrojowych);

4. wskazanie wartości, na których ma opierać się społeczeństwo i państwo (sposób uzgodnienia dobra wspólnego).

Powyższe oznacza, że wola narodu-suwerena co do sposobu sprawowania władzy w jego imieniu, zostaje skonkretyzowana w mechanizmach prawnych określonych w konstytucji. W ten sposób dochodzi do połączenia dwóch fundamentalnych pryncypiów ustrojowych – zasady państwa demokratycznego oraz zasady państwa prawnego. Łączą się one we wspólną kategorię – zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jak model ten jest realizowany w praktyce, przedstawimy na przykładzie rozwiązań zawartych w polskiej konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (przypomnijmy, że została ona zaakceptowana przez naród w referendum 25 maja 1997 r. i weszła w życie 17 października 1997 r. ).

Ad. 1) Wskazanie podmiotów, które w imieniu narodu-suwerena sprawują władzę.

Jak zaznaczono wyżej, w imieniu narodu-suwerena rządzą organy państwowe. Legitymację do sprawowania władzy organy te mogą wywodzić od narodu bezpośrednio lub pośrednio. Z pierwszym przypadkiem mamy do czynienia, gdy są one obsadzane w drodze powszechnych i bezpośrednich wyborów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku Sejmu, Senatu, Prezydenta RP, jak też organów stanowiących samorządu terytorialnego (rady gminy, powiatu i sejmiki wojewódzkie) oraz organów wykonawczych na szczeblu gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Z sytuacją drugą czyli legitymizacją pośrednią- mamy do czynienia, gdy obsada organu następuje za pośrednictwem innych organów, w szczególności tych, które zostały obsadzone przez naród bezpośrednio. W tym kontekście można przywołać m.in. sądy i trybunały (Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu), Radę Ministrów, ale też Rzecznika Praw Obywatelskich, Najwyższą Izbę Kontroli czy Narodowy Bank Polski.

Należy podkreślić, że z perspektywy zasady demokratycznego państwa prawnego wszystkie te organy sprawują władzę nadaną im przez naród, a zatem działają w jego imieniu. Dogmatycznie są więc sobie równe. To, co je różni, to zakres udzielonych im pełnomocnictw.

Ad. 2) Wyznaczenie zakresu władzy, która została oddana do realizacji poszczególnym organom.

W każdym przypadku, kiedy konstytucja powołuje do życia jakiś organ, określa także zakres jego kompetencji. Czyni to w sposób bardziej ogólny lub szczegółowy, jednak postanowienia te zawsze należy traktować jako wyraz woli narodu-suwerena co do zakresu udzielonych pełnomocnictw. I tak Sejm i Senat (parlament) to organy przedstawicielskie: reprezentują naród-suwerena, sprawują też władzę ustawodawczą i kreacyjną (biorą udział w obsadzaniu innych organów). Ponadto Sejm ma istotne kompetencje kontrolne (w stosunku do rządu). Prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa i gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Posiada też liczne dalsze kompetencje określone w konstytucji i ustawach. Rada Ministrów prowadzi wewnętrzną i zagraniczną politykę państwa. Sądy sprawują wymiar sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, w jej imieniu wydają wyroki. Trybunał Konstytucyjny bada konstytucyjność prawa. Także on wydaje wyroki w imieniu Rzeczypospolitej. Podobnie Trybunał Stanu, który orzeka w przedmiocie deliktów konstytucyjnych, a zatem wymierza odpowiedzialność konstytucyjną. Wyliczenie powyższe można by ciągnąć dalej.

Co powyższe oznacza z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego? Otóż, wszystkie organy (zarówno Sejm, Prezydent, rząd, ale także sądy, trybunały, itd.) są wyrazicielami woli narodu-suwerena. Każdy z nich realizuje wolę narodu w zakresie powierzonych mu kompetencji. Jednocześnie, władza żadnego z nich nie jest nieograniczona. Mogą działać jedynie w zakresie udzielonych im pełnomocnictw, które konstytucja i ustawy przekładają na konkretne uprawnienia i obowiązki. Jeśli jakiś organ przekracza kompetencje wyznaczone mu przez naród-suwerena w konstytucji, to nie wyraża jego woli, tylko się jej sprzeciwia.

W powyższym kontekście szczególna rola przypada parlamentowi. Jak wspomniano wyżej, to właśnie on jest traktowany jako przedstawicielstwo narodu. Jest to zrozumiałe, gdyż właśnie jego skład (w szczególności jego pierwszej izby – Sejmu) stanowi odzwierciedlenie aktualnego układu sił w społeczeństwie, a zatem jest on predysponowany do reprezentowania stanowiska społeczeństwa. Stosownie do powyższego jego kompetencje muszą być tak ukształtowane, by wola ta mogła zostać przełożona na konkretne decyzje. I tak się właśnie dzieje. Władza, jaką naród-suweren powierza każdorazowej większości parlamentarnej, jest bardzo szeroka. To ta większość ma przemożny wpływ na treść uchwalanego prawa. To ona decyduje o obsadzie licznych organów państwowych, w tym rządu, a zatem, pośrednio, o kierunkach prowadzonej przez te organy polityki. To ona, w końcu, dysponuje licznymi instrumentami kontrolnymi, a nawet nadzorczymi. Jednak nawet ta władza nie jest nieograniczona. Sejm i Senat, jak wszystkie inny organy, są skrępowane przepisami konstytucji i ustaw. Wola konkretnej większości parlamentarnej, a nawet wola każdorazowej większości społeczeństwa wyrażona w wyborach, nie mogą być zatem utożsamiana z wolą narodu-suwerena. Tylko ta ostatnia jest dogmatycznie nieograniczona. Dwie pierwsze mogą być realizowane jedynie w granicach określonych przez prawo.

Ad. 3) Określenie procedur sprawowania władzy, dzięki którym urzeczywistniony zostaje mechanizm podziału i równoważenia się władz (tzw. system hamulców ustrojowych).

Mechanizm podziału i równoważenia się władz, czyli tzw. system hamulców ustrojowych, to jądro konstytucjonalizmu i demokratycznego państwa prawnego w ogóle. Koncepcja ta, wypracowana jeszcze w dobie walki z absolutyzmem (Locke, Monteskiusz), opiera się na założeniu, że system sprawowania rządów ma tendencję do wypaczania się. Winę za to zjawisko ponoszą rządzący, a dokładnie, naturalna u człowieka skłonność do nadużywania powierzonej mu władzy. Jak to dobitnie wyraził John E. E. Dalberg, Pierwszy Lord Acton: każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie. Stąd pomysł, by władzę podzielić, a przypisane rządzącym kompetencje zrównoważyć uprawnieniami innych, tak by wzajemnie „patrzyli sobie oni na ręce”, szachując się i kontrolując. Przy czym pod pojęciem „rządzących” rozumie się nie tylko organy, ale też siły polityczne, a nawet konkretne osoby piastujące urzędy.

W przełożeniu na język rozwiązań prawnych oznacza to „opakowanie” instrumentów rządzenia w krępujące swobodę poczynań procedury. W demokratycznym państwie prawnym procedury te są szczegółowo opisane są w konstytucji i innych aktach prawnych. Ich wspólna nazwa, „hamulce ustrojowe, dobrze oddaje istotę tej konstrukcji. Za ich pomocą naród-suweren powściąga zapędy rządzących. Właściwie wszystkie konstytucyjne instrumenty sprawowania władzy można opisać w powyższych kategoriach: procedurę stanowienia prawa, mechanizm wymierzania sprawiedliwości, metody obsadzania poszczególnych organów konstytucyjnych, sposób prowadzenia wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, itd., itp. Wszystkie one zostały tak skonstruowane, by uniemożliwić ich całkowite zdominowanie przez jeden organ, opcję polityczną, czy prominentną jednostkę. Z uwagi na aktualność tego zagadnienia przyjrzyjmy się temu mechanizmowi na przykładzie procedury oceny konstytucyjności prawa, a zatem dziedziny znajdującej się w domenie Trybunału Konstytucyjnego.

Nawet pobieżne przejrzenie regulacji konstytucyjnych w omawianym zakresie pokazuje od razu zasadniczy zamysł ustrojodawcy – uchronić proces oceny konstytucyjności prawa przez zdominowaniem przez którąkolwiek z sił politycznych. Sędziów TK wybiera Sejm na dziewięcioletnią kadencję. Oznacza to, że by obsadzić cały skład Trybunału, trzeba wygrać co najmniej 3 kolejne wybory. Kompetencje do wniesienia sprawy przed Trybunał mają nie tylko kluczowe konstytucyjne organy państwowe i większość parlamentarna, ale także ważniejsze ugrupowania opozycyjne (liczące 50 posłów lub 30 senatorów), a także, w sprawach ich dotyczących, odpowiednie organy samorządu terytorialnego, związków zawodowych i organizacji pracodawców, kościoły i inne związki wyznaniowe, a nawet pojedynczy obywatele. Ustrojodawca zadbał też, by zapewnić sędziom Trybunału swobodę w orzekaniu. Są oni niezawiśli i jako jedyni sędziowie w państwie podlegają tylko konstytucji. Nie mogą prowadzić działalności publicznej, której nie da się pogodzić z zasadami niezależności i niezawisłości. Dysponują szerokim immunitetem sędziowskim. Nie mogą być ponownie wybrani, co ma zapewnić ich niezależność od wybierających. Mają też zagwarantowane odpowiednie warunki pracy i wynagrodzenie, także po zakończeniu urzędowania. W końcu, chroni ich szczególny prestiż społeczny – sędziów można wybrać jedynie „spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”.

Wszystkie te rozwiązania miały zapewnić Trybunałowi Konstytucyjnemu niezależność polityczną. Treść przedstawionych przepisów wskazuje jednoznacznie, że ustrojodawca nie miał złudzeń co do tego, że sędziowie będą zapominać o swoich przekonaniach, gdy zostaną wybrani w skład Trybunału. Zamiast tego wyposażył ich w taką pozycję ustrojową, by nie musieli poddawać się naciskom politycznym. Jeśli dodać do tego powszechnie obowiązującą moc orzeczeń wydanych przez Trybunał oraz ich ostateczny charakter, widać jednoznacznie rolę ustrojową, jaka została wyznaczona Trybunałowi. Odgrywa on rolę ustrojowego hamulca dla poczynań władz politycznych – zwłaszcza Sejmu, Prezydenta i rządu. Nie będąc zupełnie wolny od ich wpływów (sposób wyboru), ma ograniczać ich prawne poczynania. Ustrojodawca ustanowił Trybunał Konstytucyjny jako „izbę mędrców”, szczególny organ merytokratyczny, mający patrzeć na uchwalane prawo z innej perspektywy niż politycy. Ma on konfrontować przyjmowane przepisy z – raz jeszcze przypomnijmy słowa konstytucji – ustanowionymi przez naród prawami podstawowymi dla państwa. Ma dbać, by nie doznały one uszczerbku na skutek bieżących działań politycznych. Jego roli ustrojowej nie można więc przecenić. Z dogmatycznego punktu widzenia Trybunał Konstytucyjny stroi na straży realizacji woli narodu-suwerena wyrażonej przez uchwalenie konstytucji.

Ad. 4) Wskazanie wartości, na których opiera się społeczeństwo i państwo (sposób uzgodnienia dobra wspólnego).

Poprzez ustanowienie konstytucji naród-suweren nie tylko określa sposób sprawowania władzy, ale także – a może przede wszystkim – wskazuje wartości, które uznaje za szczególnie godne ochrony. Konstytucja jest aktem pełnym wartości. Są wśród nich takie, które mają charakter fundamentalny – niepodległość i niezawisłość państwa, prawa i wolności człowieka, demokracja – ale także takie, których realizacja przyczynia się do lepszego funkcjonowania państwa i społeczeństwa – porządek publiczny, ochrona środowiska, stabilność waluty, bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Konstytucję można zatem uznać za wyraz społecznie uznanych wartości. Wszystkie one łącznie składają się na pojęcie „dobra wspólnego” („dobra narodu”).

Trzeba podkreślić, że wartości określone w konstytucji bywają w stosunku do siebie konkurencyjne. Wyraźnie widać to, gdy ułoży się je w takie pary, jak chociażby wolność jednostki i bezpieczeństwo państwa; swobodę działalności gospodarczej i ochronę pracy; ochronę własności i ochronę użytkowników i najemców. Nie oznacza to wcale, że któreś z nich są bardziej lub mniej godne ochrony. Wzajemne relacje pomiędzy wartościami konstytucyjnymi trzeba nieustająco uzgadniać. W ten sposób wypracowuje się wciąż na nowo aktualną treść dobra wspólnego. Jakkolwiek mamy tu do czynienia z procesem dynamicznym, to musi być on ujęty w odpowiednie ramy. Temu właśnie służą zawarte w konstytucji procedury. Należy zatem patrzeć na konstytucję nie tylko jako na ustanowiony przez naród-suwerena mechanizm sprawowania władzy, ale także jako na mechanizm osiągania społecznego kompromisu co do aktualnej treści dobra wspólnego.

Szczególną rolę w tym względzie odgrywa procedura stanowienia prawa. Jest ona tak skonstruowana, by umożliwić przedstawienie różnych występujących w społeczeństwie stanowisk, ale jednocześnie zagwarantować, że ostateczne rozstrzygnięcie będzie zgodne z wolą większości. Oczywiście, rozstrzygnięcie to nie może naruszać ram porządku prawnego ustanowionego przez naród-suwerena w konstytucji. Mamy tu zatem do czynienia z procedurą wielopłaszczyznową, długotrwałą, o niezwykle skomplikowanym charakterze, będącą wyrazem przekonania, że prawo – jako fundament działania społeczeństwa i państwa – zanim zacznie obowiązywać, powinno być należycie przemyślane.

Z powyższego wynika, że kluczowa pozycja w ramach omawianego procesu musi przypaść Sejmowi (w praktyce większości parlamentarnej, która wygrała wybory). Dzięki temu wola społeczeństwa wyrażona w wyborach może zostać przełożona na treść uchwalanych rozwiązań prawnych. Procedura legislacyjna umożliwia jednak wypowiadanie się też w sprawie innym podmiotom, w tym w szczególności opozycji, organizacjom pozarządowym, a nawet innym zainteresowanym rozstrzygnięciem organom państwowym. Nie chodzi o to, by podmioty te miały głos decydujący, ale o to, by zostały wysłuchane, a zatem miały szansę przekonania większości do swoich racji. Skracanie procedur, ograniczanie możliwości debaty nad przedłożonymi propozycjami, uniemożliwianie konsultacji społecznych należy traktować w omawianym kontekście jako naruszenie ustalonych zasad wypracowywania treści dobra wspólnego. Praktyki takie nie tylko wpływają zatem na pogorszenie jakości uchwalanego prawa, ale z dogmatycznego punktu widzenia są sprzeczne z ideą traktowania państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 konstytucji).

Szczególną rolę w ramach procesu stanowienia prawa ustrojodawca przypisał Senatowi, Prezydentowi oraz Trybunałowi Konstytucyjnemu. Organy te posiadają kompetencje do modyfikowania (Senat), a nawet blokowania (Prezydent, Trybunał Konstytucyjny) uchwalonej przez Sejm ustawy. Uprawnienia powyższe należy traktować jako element przedstawionego w punkcie poprzednim mechanizmu hamulców ustrojowych. Z perspektywy kwestii uzgadniania treści dobra wspólnego oznaczają one uwzględnienie przez ustrojodawcę w ramach tego procesu także innych postaci woli większości, niż ta wyrażona w wyborach do Sejmu – woli większości wyrażonej w wyborach do Senatu, w wyborach prezydenckich oraz w referendum konstytucyjnym (tę ostatnią reprezentuje Trybunał Konstytucyjny). A wszystko to w ramach określonych przez konstytucję procedur prawnych. Jeśli dodamy do powyższego, że ostatecznie uzgodniona treść dobra wspólnego zostanie wyrażona poprzez wprowadzenie do systemu prawnego nowego aktu normatywnego, widać niezbicie, że nie można konstruować antynomii pomiędzy dobrem wspólnym (narodu) a prawem (K. Morawiecki). Z perspektywy zasady demokratycznego państwa prawnego wola narodu urzeczywistnia się właśnie poprzez prawo.

Podsumowanie

1. Tworzenie przeciwstawień typu: demokracja – państwo prawa; wola większości – konstytucja; dobro narodu – prawo jest nieuzasadnione. Demokracja, wola większości i dobro narodu są realizowane poprzez prawo, konstytucję i państwo prawne, a nie przeciw nim. Te pojęcia są komplementarne, a nie konkurencyjne.

2. Wszystkie organy państwowe sprawują władzę nadaną im przez naród-suwerena, a zatem, dogmatycznie, są uprawnione do wyrażania jego woli. Zakres udzielonego im pełnomocnictwa do reprezentowania woli narodu-suwerena został skonkretyzowany w konstytucji i ustawach w postaci uprawnień i obowiązków. Jeśli jakiś organ przekracza kompetencje wyznaczone mu w tych aktach, to nie wyraża woli narodu, tylko się jej sprzeciwia.

3. Wola konkretnej większości parlamentarnej, a nawet wola każdorazowej większości społeczeństwa wyrażona w wyborach, nie może być utożsamiana z wolą narodu-suwerena. Tylko ta ostatnia jest dogmatycznie nieograniczona, a jej emanacją jest konstytucja. Dwie pierwsze mogą być realizowane jedynie w granicach określonych przez prawo.

4. Jądro konstytucjonalizmu i demokratycznego państwa prawnego w ogóle stanowi mechanizm podziału i równoważenia się władz. Wyraża się on w konstytucyjnych procedurach krępujących swobodę poczynań rządzących. Zostały one tak skonstruowane, by uniemożliwić zdominowanie mechanizmu sprawowania władzy przez jeden organ, opcję polityczną lub prominentną jednostkę. Na straży tego mechanizmu stoi Trybunał Konstytucyjny, którego ustrojową rolą jest ochrona rozwiązań konstytucyjnych przed działaniami władz politycznych nakierowanymi na realizację bieżących potrzeb.

5. Znaczenie konstytucji nie ogranicza się do ustanowienia systemu sprawowania władzy. Określa ona ponadto mechanizm uzgadniania aktualnej treści dobra wspólnego. Szczególną rolę w tym względzie odgrywa procedura stanowienia prawa. Jest ona tak skonstruowana, by umożliwić wypracowanie kompromisu pomiędzy różnymi występującymi w społeczeństwie stanowiskami, ze szczególnym uwzględnieniem woli aktualnej większości wyrażonej w wyborach parlamentarnych. Ograniczanie możliwości debaty nad przedłożonymi propozycjami ustawodawczymi należy traktować w kategoriach naruszenia ustalonych zasad wypracowywania treści dobra wspólnego. Jest też sprzeczne z ideą traktowania państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli.

16.XII; 30.XII. 2015 MJ